Jak vidí fiskální a ekonomický vývoj svých zemí jejich "rozpočtové rady"?

Jak vidí fiskální a ekonomický vývoj svých zemí jejich "rozpočtové rady"?

Veřejné finance ve většině států EU podléhají dohledu nezávislých fiskálních institucí (IFI), které jsou od roku 2015 sdružovány v rámci platformy „EU Independent Fiscal Institutions Network“. V současnosti si v rámci této mezinárodní sítě vyměňuje názory, analýzy a poznatky třicet dva fiskálních rad, nejvyšších kontrolních úřadů, účetních dvorů a akademických institucí, a to včetně naší Národní rozpočtové rady, která se stala členem EU IFIs nedlouho po svém založení.

V červenci vydal sekretariát EU IFIs další číslo „European Fiscal Monitor“, který se věnuje očekávanému fiskálnímu a ekonomickému vývoji, rozpočtovým strategiím prezentovaným v konvergenčních programech a programech stability a opatřením přijatým ke zmírnění důsledků prudkého růstu inflace a války na Ukrajině. Obsahově toto číslo čerpá především z červnového dotazníkového šetření mezi členy EU IFIs.

Přestože od sběru dat uplynuly již více než dva měsíce a informace obsažené ve výše zmíněných programech pocházejí dokonce z konce dubna a dnešní situace může být ještě pesimističtější, než je naznačeno v Monitoru, stojí za to pohled evropských nezávislých fiskálních institucí na tyto otázky představit.

Jako vyrovnané či přebytkové skončí veřejné finance jen na Kypru a v Dánsku

Ve srovnání se zmíněnými programy, které byly předloženy jednotlivými vládami Evropské komisi, vnímají IFI silnější inflační tlaky a riziko nižšího růstu. Rozpočtová salda 16 z 25 zemí vč. Česka podle nich v roce 2022 překročí referenční hodnotu 3 % Maastrichtského konvergenčního kritéria pro schodek vládního sektoru. Nejvyšší schodky jsou očekávány v Lotyšsku, Rumunsku a Itálii, kde pravděpodobně přesáhnou 6 % HDP. Vyrovnaný rozpočet projektuje Kypr. Dánsko je pak jedinou zemí, kde by veřejné finance měly letos skončit v přebytku.

Pozitivní je fakt, že u 11 zemí by deficity měly být na konci roku nižší, než předpokládaly předchozí projekce jednotlivých IFI, a to i přes zhoršující se výhled růstu HDP. Kvůli odeznění protipandemických výdajů je v průměru očekáván ve srovnání s předchozím monitorem o 2 procentní body nižší podíl vládního dluhu na HDP.

Z šetření mezi jednotlivými IFI dále vyplynulo, že dluh 14 z 24 zemí v roce 2022 přesáhne hranici 60 %, danou konvergenčním kritériem. Vzhledem k tomu, že se HDP ve většině zemí pravděpodobně stále nachází pod úrovní, kdy jsou využity všechny dostupné zdroje, domnívají se nezávislé fiskální instituce, že by veřejné rozpočty měly v roce 2022 nadále podporovat ekonomické oživení. Existuje však nemalý počet zemí, v nichž s oživením ekonomiky po pandemii výrazně vzrostlo riziko přehřívání jejich hospodářství. Mezi ně patřilo i Česko.

Střednědobý výhled veřejných financí

Střednědobé výhledy veřejných financí na léta 2022 až 2025 jsou ve většině zemí založeny na průměrném 3% ekonomickém růstu, tj. o procentní bod nižším, než předpokládal předchozí, lednový Monitor. V roce 2025 je pak očekáván průměrný růst 2 %. Při detailnějším pohledu předpokládá v roce 2025 12 zemí průměrný růst HDP mezi 1-2 % a 9 zemí růst do 3 %. Nejvyšší růsty, na úrovni 4 % a výše, jsou pro rok 2025 projektovány na Maltě, v Maďarsku a Rumunsku.

Rozpočtová salda by se dle projekcí z jarních programů měla ve většině zemí dostat v roce 2025 do -3 % HDP. Nad ní by dle nich měla zůstat hospodaření rozpočtů v Belgii, Švédsku, Lotyšsku a Španělsku. V Rumunsku, Nizozemí, Estonsku, Itálii a u nás by se dle aktuálních střednědobých rozpočtových plánů měly deficity pohybovat v blízkosti 3 % HDP. Většina zbývajících zemí plánuje schodky do 2,4 % HDP. Vyrovnané hospodaření projektuje Rakousko, Dánsko a Portugalsko. Konečně ve Švédsku, na Kypru a v Irsku jsou plánovány v roce 2025 rozpočtové přebytky.

Vládní dluh v období let 2019 až 2022 vzrostl v průměru o 8 procentních bodů, a to zejména vlivem protipandemických opatření. Pokles jeho podílu na HDP vykázaly jen Švédsko a Irsko.

Ve střednědobém horizontu se v průměru očekává pokles dluhového poměru oproti úrovni v roce 2022 o 3 procentní body. Konkrétně 17 z 24 zemí projektuje do roku 2025 neměnný či klesající podíl dluhu na HDP. Nejvýrazněji by měla dluhový poměr poklesnout v Irsku, Portugalsku, Velké Británii a Kypru.

Fiskální plány národních vlád a hlavní rizika

Celkem třináct fiskálních rad provedlo na jaře hodnocení fiskálních plánů svých vlád na roky 2022-2025, uvedených v předložených programech. Makroekonomické scénáře, na nichž jsou založeny, považuje většina rad za realistické a dosažitelné. Jejich naplnění však často podmiňují např. respektováním fiskálních pravidel. Hlavní rizika a nejistoty rady spatřují, kromě cenového vývoje, v další vlně pandemie. Jen šest fiskálních rad hodnotilo také dlouhodobou udržitelnost fiskálních plánů a považují je většinou za rozumné. Nizozemská a španělská rada kvůli přílišné míře nejistoty toto hodnocení letos neprovedla. Většina národních fiskálních rad hodnotí rozpočtovou pozici v roce 2022 jako přiměřenou a bez připomínek. Některé upozornily na vysoký stupeň nejistoty, kterou je hodnocení zatíženo. Konečně 9 rad, mezi nimi například i slovenská fiskální rada, považují programy za nadměrně expanzivní. Česká Národní rozpočtová rada konvergenční program připomínkovala a na základě jejich připomínek byly upraveny výdajové rámce obsažené v rozpočtové strategii.

Při hodnocení dubnových programů očekávaly nezávislé fiskální instituce v roce 2022 cenový nárůst o 7 %, přičemž nejvyšší inflace byla předpokládána ve střední a východní Evropě, která je nejvíce vystavena nabídkovým šokům u zemního plynu. Již červnová data však tato očekávání výrazně překračovala. Riziko cenových nárůstů podle rad zůstává vysoké, jak v oblasti potravin, tak cen energií.

Roste také riziko tzv. druhotných efektů, které nastávají se zpožděním zejména v reálné ekonomice. Růst cen energií ovlivňuje inflaci napřímo prostřednictvím růstu životních nákladů a nepřímo, když firmy přenáší nárůst svých výrobních nákladů do spotřebitelských cen ostatních výrobků a služeb. Fiskální rady pak vnímají především nejistotu týkající se promítnutí nárůstu životních nákladů vyššími požadavky pracujících v rámci mzdových vyjednávání a reakcí vlád na řešení rostoucích životních nákladů. Toto vše se pak může promítnout do dlouhodobých inflačních očekávání, do inflace a zesílit poptávkové tlaky.

Dochází také k výraznému nárůstu dluhopisových výnosů, které jsou v eurozóně nejvýše od roku 2014. Zároveň se rozšiřují spready mezi jednotlivými zeměmi, ačkoli poměrně vysoká průměrná splatnost dluhu tlumí prudký nárůst dluhové služby. Růst inflace a zvyšování úrokových sazeb zpravidla obecně vede k poměrně rychlému poklesu vnitřní hodnoty dluhopisu a následně i jeho tržní ceny. Navíc rozdílné obavy z recese zvyšují nestejně rizikové přirážky u dluhopisů jednotlivých vlád. Pohyby úrokových sazeb a tržních cen dluhopisů pak ovlivňují výnosy plynoucí z nich. Platí přitom, že u dluhopisů s delší dobou splatnosti se případná změna úrokových sazeb projeví na výnosu více než u dluhopisů s kratší dobou splatnosti.

Vládní opatření reagující na cenový vývoj

Hlavním tématem většiny fiskálních institucí je v posledních měsících nepochybně to, jaký bude mít na veřejné finance dopad zvýšení dovozních cen. Ty na veřejné finance působí skrze řadu kanálů a mají své dopady jak na výdajové straně, kde vlády zavedly opatření k zmírnění následků nárůstu cen energií a potravin na domácnosti a podniky, tak skrze nárůst dluhové služby, ale i prostřednictvím mimořádných daňových příjmů.

Jak už bylo uvedeno výše, kromě rizika nižší ekonomické výkonnosti vnímají ve srovnání s dubnovými programy stability nezávislé fiskální instituce také silnější inflační tlaky. Celkem 22 z 24 zemí přijalo opatření ke zmírnění dopadů inflace na domácnosti a v menším míře také na podniky. Dle odhadů fiskálních rad dosahují dodatečné náklady na pokrytí inflačních opatření k polovině června v průměru 1 % HDP. Nejvyšší objem prostředků do těchto opatření směřuje v roce 2022 v Řecku. Je odhadován na 2-3 % HDP. Kolem 2 % HDP dosáhnou náklady opatření i v Litvě a Itálii. V ostatních zemích se dopad do deficitu pohybuje mezi 0,1 až 1,5 % HDP.

Většina přijatých opatření má charakter krátkodobých přímých či nepřímých dotací kompenzujících nárůsty cen energií. Jsou financovány jak dluhově, tak i úsporami v rozpočtu. Kromě toho 13 z 22 zemí přijalo opatření na příjmové straně. Jde především o snížení či zrušení energetických či spotřebních daní. Některé vlády také snížily sazby DPH u elektřiny, pohonných hmot či materiálů používaných k energetickým úsporám. V Rumunsku navíc došlo ke schválení daně zdaňující 80 % dodatečných příjmů z prodeje elektřiny. Některé vlády také přistoupily k zastropování cen energií a pohonných hmot, podpoře opatření ke zvýšení energetické účinnosti a výroby energie z obnovitelných zdrojů.

Podstatnou roli pro vývoj vládních výdajů mohou hrát jejich automatické indexace k cenovému vývoji. Konkrétně tyto byly identifikovány v právních předpisech 16 z 26 zemí.

Dvaadvacet národních fiskálních rad považuje inflaci vyšší než 2 % za riziko pro krátkodobý i dlouhodobý fiskální vývoj. Trochu překvapivě 6 rad v době šetření nevidělo v cenovém vývoji riziko pro jejich národní veřejné finance.

Jak působí inflace na veřejné finance

Inflace také může v krátkém horizontu zvýšit daňové příjmy, a to díky růstu hodnoty jejich nominálně vyjádřené daňové základny. Na druhé straně může vést k výraznému růstu mezd ve veřejném sektoru, stejně jako cen jím nakupovaného zboží a služeb. Růst životních nákladů domácností pak vyvolává další tlak na dodatečné sociální výdaje. Hlavní kanály, kterými inflace poškozuje hospodářský růst a vývoj veřejných financí, spatřují nezávislé fiskální instituce v nárůstu nejistoty a poklesu reálných důchodů. Hospodářský růst může zbrzdit také restriktivní měnová politika. Na druhé straně fiskální politika může zásadním způsobem ovlivnit poptávku, a to včetně již zmíněných druhotných efektů do mezd a cen.

V delším horizontu neočekávaná inflace může pomoci snížit podíl dluhu na HDP, a to díky zvýšení nominálního HDP. Tento efekt ale bude pravděpodobně výrazně tlumen vyššími úrokovými sazbami ovlivňujícími dluhovou dynamiku. S tím souvisí obava týkající se dopadů na výpůjční náklady a dluhovou službu.

Devět z třiceti národních fiskálních institucí vyslovilo obavu ohledně špatného zacílení vládních opatření reagujících na dopady inflace. Na tuto skutečnost a neplnění stabilizační funkce veřejných financí již delší dobu upozorňuje i česká Národní rozpočtová rada. Asi polovina z fiskálních rad se domnívá, že jejich vlády ve svých jarních programech předložených Evropské komisi nedostatečně promítly současné cenové nárůsty. Nicméně 11 jich souhlasí s tím, jak byla promítnuta inflace ve střednědobém horizontu. Např. slovenská vláda také do svého fiskálního výhledu zabudovala rezervy na kompenzaci dopadu zvýšené inflace.

Kde vidí fiskální rady hlavní výzvy pro svoji činnost

Nezávislé fiskální instituce spatřují hlavní výzvy pro svoji činnost ve čtyřech oblastech. V prvé řadě existuje značná nejistota související s vývojem pandemie a války na Ukrajině, nárůstem inflace, zpomalením ekonomiky a nabídkovými šoky, což výrazně komplikuje přípravu makroekonomických a na ně navazujících rozpočtových projekcí. Rady dále postrádají adekvátní data, jež by umožnila včas a přiměřeně reagovat na vzniklé dopady. Chybí i informace k hodnocení rozpočtových a ekonomických dopadů přijatých opatření. Dvanáct fiskálních rad kritizuje nedostatečnou transparentnost nákladů hlavních opatření ve střednědobém horizontu. Poslední oblast, kterou některé rady označily za výzvu, se týká nedostatečných zdrojů pro jejich činnost. Problém je patrný zejména u IFI, které se s tímto problémem potýkaly již před pandemií. Nejedná se přitom jen o zdroje materiální, ale zejména o nedostatek odborníků. Nad rámec těchto výzev pak fiskální rady upozornily na skutečnost, že aktivace únikové klauzule týkající se fiskálních pravidel EU jednoznačně pomohla vypořádat se s důsledky pandemie, nicméně její prodloužení na rok 2023 v kontextu současného geopolitického napětí, výrazně snižuje důraz kladený na fiskální pravidla a může negativně ovlivnit udržitelnost veřejných financí.

(Autor Ing. et Ing. Lubomír Chaloupka, Ph.D. je ekonomickým analytikem Úřadu národní rozpočtové rady)

Celý EU IFIs monitoring naleznete zde (v anglickém jazyce).